中国的城市化、城镇化到目前为止主要的特征是政府主导，这种政府主导的模式是历史形成的。问题严重的是，中国现在推进城市化所依赖的很多制度、政策，都是在过去抑制城市发展时期形成的，其中有不少冲突和摩擦。
1950年宪法规定了公民有自由迁徙的权利，但是没有好好贯彻。1975年“文革”中的宪法又规定不能迁徙。硬的行政化指令与城市化之间有什么矛盾呢？无论抑制还是推进，行政指令主导的城市化跟另外一些方面的现实问题都有冲突。因为在城市化的过程中，人口的空间结构不断发生变化，有很多因素是我们驾驭不了的，专家不完全知道，政府也不完全知道。
所以我们的体制在处理这种变量的问题上不能没有弹性。比如说农民进入城市，选择进到哪里的城市不能被笼统的规定，本身就有高度的不确定性。
全球各大城市的城市化案例也证明这种不确定性。苏联的城市化很失败，因为当时苏联的中央计划官员有一个想法，就是国土均衡发展，不能光俄罗斯的欧洲部分有工业化，中部、东部也要工业化，用了各种国家政策、国家投资。20世纪30年代以后苏联的城市化率也是显著提高的，从20%—30%到了60%—70%。但是东部地区的工业比重提高了，中西部原来发达的地区却相对降低了，看起来国土均衡了，但东部并没有因此成为有活力可持续发展的地方，我们现在没有人记得住俄罗斯东部到底有哪些成为文明城市的标准的地方，苏联一解体还是往欧洲地区去。