要满足政府财政上的需要，仅仅改革各种税制还不够，还需要直接对金融业加以控制。从国民政府公布的财政情况看，1929年度（1928年7月至1929年6月）收入为3.34亿元，支出为4.34亿元，赤字为1亿元；1930年度收入为4.84亿元，支出为5.85亿元，赤字为1.01亿元；1931年度收入为5.58亿元，支出为7.75亿元，赤字达2.17亿元。短短3年时间，政府的财政赤字已增加1倍以上。面对这种困窘的状况，国民政府只好靠发行债券以渡过难关。要大量发行债券，建立国家银行则势在必行。
国民政府建立之初，就任命周佩箴为中央银行筹备主任，着手组建中央银行。1928年10月22日由国民政府公布的《中央银行条例》，明文规定该行为特定的国家银行，由国民政府设置经营，享有发行兑换券、经理国库证券、募集或经理公债、铸造和发行国币等特权。除可经营一般银行业务外，还可以从事包括国库券及商业确实票据之买卖贴现或重贴现，办理汇兑及发行期票、汇票，以金银货及生金银作抵押为借款，代银公司收解各种票据之款项，以政府发行之证券或政府保证之各种证券作抵押为活期或定期借款等。同日颁布的《中央银行监理委员会组织条例》更规定中央银行得成立监理委员会，其由国民政府特派委员5人及财政部长、中央银行正、副行长组成，主席为财政部长，负有决策之权。国民政府显然希望把中央银行办成一个完全由政府支配的全国金融中心。