从光绪十一年到二十年,中国对高丽的政策完全是李鸿章和袁世凯的政策。他们第一紧紧的把握高丽的财政,高丽想借外债,他们竭力阻止。高丽财政绝无办法的时候,他们令招商局出面借款给高丽。高丽的海关,是由中国海关派员代为管理,简直可说是中国海关的支部。高丽的电报局是中国电报局的技术人员用中国的材料代为设立,代为管理的。高丽派公使到外国去,须先得中国的同意,到了外国以后,高丽的公使必须遵守三种条件:
一、韩使初至各国,应先赴中国使馆具报,请由中国钦差挈同赴外部,以后即不拘定。一、遇有朝会公宴酬酢交际,韩使应随中国钦差之后。一、交涉大事关系紧要者,韩使应先密商中国钦差核示。
这种政策虽提高了中国在高丽的地位,但与光绪五年李鸿章最初所定的高丽政策绝对相反。最初李要高丽多与西洋各国往来,想借西洋的通商和传教的权利来抵制日本的领土野心。此时李、袁所行的政策是中国独占高丽。到了光绪十八九年,日本感觉中国在高丽的权利膨胀过甚,又想与中国对抗。中国既独占高丽的权利,到了危急的时候,当然只有中国独当其冲。